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        我国生态文明法治建设的重要成果——专家解读《中华人民共和国湿地保护法》

        2022-07-22 15:24文章来源: 区生态环境局浏览次数:
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        2021年12月24日,十三届全国人大常委会第三十二次会议表决通过《中华人民共和国湿地保护法》,自2022年6月1日起施行。该法共7章65条,是我国首次针对湿地保护进行的专门立法。
        湿地由土地、水、植物、动物及微生物等自然要素构成,被喻为“地球之肾”,是全球重要生态系统之一。湿地具有涵养水源、调节气候、改善环境、维护生物多样性等多方面的功能,与人类的生存和发展密切相关,是经济社会可持续发展的重要生态基础。中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国政法大学环境资源法研究所所长于文轩表示,湿地保护法的制定和实施是我国生态文明法治建设的一项重要成果,必将对我国生态文明法治建设作出重要贡献。
        1、突破生态文明法治建设“瓶颈”
        于文轩介绍,我国湿地分布范围广,类型较多,涵盖《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》(以下简称《湿地公约》)规定的所有湿地类型。我国湿地面积约占全球湿地面积的4%,位居亚洲第一、世界第四。
        近年来,我国高度重视湿地保护工作,不断加强湿地保护制度建设,湿地生态系统持续向好,取得了较为显著的成效。同时,我国在湿地保护和管理方面也存在一些问题,比如面积萎缩、功能退化等。
        2021年1月20日,湿地保护法草案首次提请全国人大常委会会议审议,全国人大环境与资源保护委员会主任委员高虎城在作草案说明时表示,针对湿地保护进行立法,有利于从湿地生态系统的整体性和系统性出发,建立完整的湿地保护法律制度体系,为强化湿地保护和修复提供法治保障。
        “从政策和立法层面加强湿地保护和管理尤为重要。”于文轩表示,党的十九大报告明确要求加大生态系统保护力度,“强化湿地保护和恢复”。在此情况下,湿地保护法的通过和实施具有重要意义,必将在加强湿地保护、维护湿地生态功能及生物多样性、保障生态安全、促进生态文明建设、实现人与自然和谐共生方面发挥重大作用。
        于文轩表示,湿地保护法的通过对我国生态文明法治体系健全和完善具有重要意义。他说,长期以来,我国生态环境立法大多遵循以生态要素或者环境要素为基本单元的路径。在这种立法模式下,我国生态环境立法进程得到较快发展,但也使得各生态要素的保护和合理利用在法律上呈现出较为明显的割裂状态,降低了生态环境立法及其实施的效能,这成为加强生态文明法治建设一个亟须突破的“瓶颈”。
        “湿地是一个涵盖多种生态系统的综合性生态单元,相关的法律规制内在要求遵循生态整体主义路径,这样更符合生态保护的原初目的、更有利于提高立法及其实施效果。”于文轩认为,从这个意义上讲,湿地保护法的出台和实施,拉开了积极推进生态系统综合性保护的大幕,在理论层面和实践层面均具有重大意义。
        2、创新性界定湿地范围
        湿地保护法第二条对湿地进行了界定:“本法所称湿地,是指具有显著生态功能的自然或者人工的、常年或者季节性积水地带、水域,包括低潮时水深不超过六米的海域,但是水田以及用于养殖的人工的水域和滩涂除外。国家对湿地实行分级管理及名录制度。”该条还规定在中华人民共和国领域及管辖的其他海域内从事湿地保护、利用、修复及相关管理活动,适用本法。
        “这一条根据我国湿地保护和管理的实际需要,创新性地界定了湿地的范围。”于文轩表示,这一方面借鉴了《湿地公约》的合理规定,另一方面也考虑了我国湿地合理利用和可持续保护的现实需要,有助于在最大限度保护湿地生态系统的同时,保护农业、养殖业相关权利人的合法权益,充分体现了生态环境立法的协调发展原则的内在要求。
        3、确立湿地保护管理体制
        于文轩介绍,在综合性生态系统保护立法过程中,关于管理体制的规定是最为重要的内容之一,也往往是协调难度最大的内容之一。
        湿地保护法第五条明确规定:“国务院林业草原主管部门负责湿地资源的监督管理,负责湿地保护规划和相关国家标准拟定、湿地开发利用的监督管理、湿地生态保护修复工作。国务院自然资源、水行政、住房城乡建设、生态环境、农业农村等其他有关部门,按照职责分工承担湿地保护、修复、管理有关工作。”
        在于文轩看来,这一规定一方面充分尊重现有的与湿地保护相关的行政管理实践,另一方面也为林草部门牵头、其他相关部门按职责分工负责的管理体制提供了明确的法律依据。同时,该条还要求,国务院林业草原主管部门会同国务院自然资源、水行政、住房城乡建设、生态环境、农业农村等主管部门建立湿地保护协作和信息通报机制。这为湿地协同保护提供了法律依据。
        “湿地保护法为以后的类似立法提供了一个成功范例。”于文轩说。
        4、明确湿地保护和管理的制度体系
        湿地保护法在第二章“湿地资源管理”中规定了调查评价、总量管控、分级分类管理、规划编制、湿地标准、确权登记、占用管理、监测与预警等重要制度,同时还配合关于行政管理体制方面的规定,明确了专家咨询机制。
        于文轩表示,其中特别值得关注的是第十四条。该条提出,国家对湿地实行分级管理,按照生态区位、面积以及维护生态功能、生物多样性的重要程度,将湿地分为重要湿地和一般湿地。重要湿地包括国家重要湿地和省级重要湿地,重要湿地以外的湿地为一般湿地。重要湿地依法划入生态保护红线。国务院林业草原主管部门会同国务院自然资源、水行政、住房城乡建设、生态环境、农业农村等有关部门发布国家重要湿地名录及范围,并设立保护标志。
        “这一条厘清了各级、各类湿地之间的关系,并明确了名录制度这一基本管理手段。”于文轩认为,湿地保护法还要求根据湿地保护规划和湿地保护需要,依法将湿地纳入国家公园、自然保护区或者自然公园,从而明确了湿地保护与以国家公园为主体的自然保护地体系建设之间的衔接关系,这对进一步加强湿地保护、优化自然保护地管理都具有重要意义。此外,该法还就湿地修复和监督检查等方面作了详细规定。
        5、高度关注生物多样性保护
        于文轩表示,湿地生态系统是生物多样性赖以生存的主要基础。因此,湿地保护对生物多样性保护具有极其重要的意义。
        湿地保护法第一条将“维护湿地生态功能及生物多样性”作为立法目的之一,并在第三条将维护生物多样性作为确定湿地保护基本原则的重要目标。同时,该法还明确支持开展湿地保护生物多样性等方面的国际合作与交流,要求对生物多样性等情况进行调查,并建立统一的信息发布和共享机制。
        在分级分类管理方面,湿地保护法将生物多样性重要程度作为划分重要湿地与一般湿地的重要标准之一,并在国家重要湿地动态监测制度中,明确要求及时掌握生物多样性等信息。在河流湖泊范围内湿地保护方面,将减轻对湿地及其生物多样性的不利影响作为重要目标之一。
        湿地保护法还特别关注外来物种入侵对湿地和生物多样性的负面影响,在“法律责任”部分要求与生物安全法衔接,依法处理和处罚外来物种入侵相关违法和犯罪行为。
        6、与相关立法建立有机衔接
        湿地保护法将“保护优先”作为基本原则之一,预防原则也体现在诸多方面。
        第二十五条规定,地方各级人民政府及其有关部门应当采取措施,预防和控制人为活动对湿地及其生物多样性的不利影响,加强湿地污染防治,减缓人为因素和自然因素导致的湿地退化,维护湿地生态功能稳定。
        第二十九条要求,县级以上人民政府有关部门应当按照职责分工,开展湿地有害生物监测工作,及时采取有效措施预防、控制、消除有害生物对湿地生态系统的危害。
        于文轩表示,这些原则在环境保护法等生态环境保护领域的重要立法中均有规定,体现了湿地保护立法与生态文明法治建设之间不可分割的密切联系。
        7、法律实施的重点难点
        于文轩认为,湿地保护法在实施过程中,应特别注意落实湿地保护与管理的协同机制,并注意在法律适用过程中与相关立法的有效衔接。
        他表示,一方面,湿地保护法在诸多方面就林业草原部门与其他部门之间的分工合作作了规定,并特别规定了湿地保护协作和信息通报机制,为湿地协同保护提供了一定依据。但该法并未明确规定由各主管部门参加的湿地保护协调机制,因此在法律实施过程中,需要有关主管部门就湿地保护方面的重大政策与规划、跨地区跨部门重大事项等积极地进行协调和沟通,以确保法律的有效落实。另一方面,湿地保护法规定江河、湖泊、海域等的湿地保护、利用及相关管理活动,还应当适用有关法律的规定。这一原则性的规定在个案中如何具体落实,也是该法实施过程中必须解决的问题。
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